PENDAHULUAN
Alif Sayyidul Qadr
Quo Vadis Perilaku dan Tugas Polisi: sebagai judul tulisan ini, dirasa sangat urgen dibahas di era reformasi sekarang ini, di mana dalam kedudukannya sebagai pengamanan, polisi di satu sisi dituntut untuk menegakkan hukum, dilain sisi pada waktu sama juga harus menertibkan masyarakat. Dengan demikian tulisan ini mengkaji pelaksanaan tugas polisi dari segi sosiologi hukum khususnya menyangkut perkembangan Hukum Kepolisian di Negara Kesatuan Republik Indonesia. (NKRI)
Terdapat perbedaan karakteristik antara kajian sosiologi hukum de-ngan kajian ilmu hukum normatif. Klasifikasi pendekatan terhadap hukum telah dikemukakan oleh Gerald Turkel (Achmad Ali, 1999:4) bahwa:
Max Weber provides a typology of three general approaches that
have been used to study law and society. The typology is useful for
analyzing the study oa law that anables us to see how different con-
cerns about the role of law in society yield different frameworks cons-
truct law and legal institutions differently for the purpose of studying
them.
…these three approaches are: (1) a moral approach to law, (2) an ap-
proach from the standpoint of jurisprudence, and (3) a sociological
approach to law. Each of these approaches has distinct focus on the
relations among law and sociaty and the ways in which law should be
studied.
Pendekatan moral terhadap hukum focal concern-nya adalah dasar moral dari hukum, sedang validity- nya adalah ketaatan asas hukum dengan etika eksternal atau nilai-nilai moral. Pendekatan ilmu hukum, focal concern-nya adalah kemandirian hukum, sedang validity of law- nya adalah konsistensi internal dari hukum dengan aturan-aturan dan asas-asas yang dimilikinya. Pendekatan sosiologis, focal concern-nya adalah hukum dan tingkah laku sosial, sedangkan validity of law-nya adalah pengaruh hukum terhadap masyarakat.
Dengan demikian dapat dikatakan bahwa jika hukum (normatif) mem-pelajari law in books, maka sosiologi hukum mempelajari law in action. Yang amat perlu mendapat perhatian ialah sangat sering terjadinya kesen-jangan di antara law in books dan law in action. Mengkaji faktor-faktor non-hukum penyebab kesenjangan itu merupakan salah satu tugas sosiologi hu-kum, sesuai dengan ungkapan Roberto Unger (Achmad Ali, 199:4-5) bahwa …that lawmaking and law application differ fundamentally…Law- making and law application diverge in both how they diverge in both haw they work and how their results may properly be justified..
Penegakan hukum sangat terkait dengan peranan aparat penegak hu-kum, dan dapat dikatakan salah satu faktor yang mempengaruhi penegakan hukum.
Polisi salah satu aparat penegak hukum, di samping aparat hukum la-
innya yang dikenal dalam negara modern, seperti jaksa dan hakim. Dalam
penegakan hukum polisilah yang langsung berhadapan dengan masyarakat,
sehingga secara kelakar orang biasa menyebutnya penegak hukum jalanan, sedangkan jaksa dan hakim lebih banyak melakukan aktivitasnya di dalam ruangan setelah melalui kerja polisi, hingga orang menyebutnya penegak hu-
kum gedongan (Satjipto Rahardjo, 1988:176). Hampir di semua masyarakat di dunia mengenal polisi, atau-kah institusi yang memiliki fungsi yang sama. Polisi dan masyarakat adalah dua unsur yang saling memelukan dan saling tergantung satu dengan yang lainnya. Sesederhana apapun bentuk suatu ma-syarakat senantiasa memerlukan adanya suatu institusi (apapun namanya) yang berfungsi penjaga kea-manan dan ketertiban, yang di dalam masya-rakat modern fungsi itu dijalankan polisi.
Suatu masyarakat mempunyai nilai-nilai yang hidup dalam kesehari- annya, mempunyai ideologi, yang menegaskan batas kebaikan dengan keja-hatan. Nilai yang sudah terinternalisasi dalam satu masyarakat tertentu di-lembagakan dalam bentuk peraturan. Peraturan yang cerminan dari nilai ma-syarakat ini perlu ditegakkan atau dijaga, dari sinilah kebutuhan adanya ins-titusi ini berawal, selain mengawal nilai-nilai yang hidup di masyarakat, po-
lisi juga berfungsi menjaga/mewujudkan keamanan masyarakat. Karena
suatu masyarakat tentu senantiasa meninginkan keamanan dan ketertiban,
karena tampanya masyarakat akan hidup dalam suasana yang mencekam.
Dapat dikatakan di mana ada masyarakat di situlah dijumpai polisi de-mikian pula sebaliknya adanya polisi karena adanya masyarakat yang mem-
butuhkan.
Polisi di Indonesia terlanjur mendapat citra khususnya dalam pelak-sanaan tugas sehari-hari yang buruk ketimbang mendapat penghargaan dari masyarakat. Banyak cerita yang mendiskreditkan polsi beredar luas di ma-syarakat sebagai bahan pembicaraan, bukan tidak pernah topik soal polisi di-angkat ke pembicaraan yang lebih serius, sering ! , seminar nasional maupun yang lokal sifatnya. Tulisan-tulisan bertemakan polisipun sudah cukup ba-nyak baik yang ilmiah maupun yang populer. Ada banyak keberhasilan poli- si yang telah dicapai, seperti menemukan tersangka pencurian motor (curan-mor), pengedar gelap narkoba, namun masyarakat terus meminta sesuatu yang lebih dan citra polisipun tak kunjung membaik.
Dari kondisi seperti ini penulis tertarik untuk mempersoalkan perilaku polisi dalam tugas sehari-hari, untuk itulah tulisan ini diberi judul Qua Vadis Perilaku dan Tugas Polisi.
TUGAS POLISI MENURUT HUKUM
Tugas utama polisi sebagaimana yang tertulis dalam Pasal 13 Undang-Undang No. 28 Tahun 1997 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia (UU Polri) adalah memelihara meningkatkan tertib hukum, pelayan masyarakat, mewujudkan keamanan dan ketertiban masyarakat. Di samping itu, sesuai dengan Pasal 14 bahwa dalam sistem peradilan pidana, polisi bertugas mengadakan penyelidikan dan penyidikan semua tindak pidana sesuai dengan Hukum Acara Pidana dan peraturan perundang-undangan lainnya.
Ketentuan-ketentuan KUHAP yang bertalian dengan tugas dan wewenang polisi lebih berorientasi kepada pelaksanaan fungsi polisi sebagai penegak hukum, yang sekaligus memberikan rambu-rambu normatif mengenai bi-dang pekerjaan polisi.
Meskipun tidak lagi menjadi bagian dari aparat pertahanan keamanan Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ABRI), polisi masih saja dituntut untuk tampil dalam masalah-masalah yang berkaitan dengan pertahanan kea-
manan negara, misalnya di Aceh, polri masih menjalankan peran-peran yang seharusnya dilaksanakan oleh ABRI (sekarang TNI).
Tugas pekerjaan polisi sebagaimana diatur dalam berbagai aturan di
atas, menunjukkan adanya tuntutan pada tubuh kepolisian untuk bisa menja-lankan peranan yang satu dengan yang lainnya dengan sebaik-baiknya, dengan kata lain polisi dituntut untuk menegakkan hukum dan ketertiban serta mewujudkan keamanan sekaligus, di mana menjalankan peranan tersebut di-kehendaki pendekatan yang berbeda satu dengan lainnya. Jika tidak demiki- an akan didapati pelaksanaan tugas polisi sehari-hari menjadi kontradiktif.
PENEGAKAN HUKUM DAN KETERTIBAN MASYARAKAT
Di era reformasi, polisi sebagai aparat penegak hukum yang harus menegakkan hukum, pula dalam menjalankan tugas kesehariannya, polisi akan dengan segera dihadapkan kepada struktur birokrasi dan hukum modern yang sementara ini telah menjadi semakin formal. Prosedur-prosedur dan persyaratan-persyaratan dalam menjalankan tugas penegakan hukum telah diatur secara rinci dan formal oleh struktur-struktur tersebut. Namun dalam menegakkan ketertiban di masyarakat kadang ia dihadapkan pada suatu situasi yang apabila ia secara konsisten mengikuti aturan hukum formal, malah akan mengakibatkan terjadinya ketidaktertiban dalam masyarakat.
Penertiban demonstrasi besar-besaran seperti yang marak belakangan
ini, misalnya, menghadapkan polisi pada situasi untuk memilih menegakkan hukum atau menegakkan ketertiban dalam masyarakat. Contoh di atas me-nunjukkan bahwa polisi terombang-ambing oleh dua tuntutan yaitu di satu
pihak diikat prosedur hukum formal, sedang di pihak lain untuk bergerak be-bas sehingga melakukan tugas memelihara ketertiban dengan baik.
Secara hakiki tugas polisi, jaksa, hakim, dalam rangka penegakan hukum dan keadilan adalah sama, yaitu mengusahakan agar aturan hukum yang berlaku, ditaati oleh warga masyarakat, namun tidak demikian dalam kenyataannya. Ada perbedaan mendasar di dalam pelaksanaan tugas di antara polisi dengan keempat aparat penegak hukum lainnya.
Dalam menjalankan tugasnya, jaksa, hakim semata-mata mengemban fungsi sebagai penegak hukum yang menghadapi warga masyarakat dengan kualifikasi sudah jelas yaitu tersangka atau terdakwa.
Singkatnya aparat penegak hukum tersebut mempunyai jarak dengan
masyrakat dan hanya berhadapan dengan dua kualifikasi masyarakat, yaitu penjahat atau yang diduga sebagai penjahat. Hal ini berbeda dengan polisi, yang harus menghadapi ratusan juta penduduk Indonesia dengan kualifikasi
yang belum jelas dalam heterogenitas yang tinggi. Ada yang jelas sebagai penjahat ataupun kambuhan, ada yang dituduh sebagai penjahat, ada yang masuk dalam kategori berpotensi besar sebagai penjahat, tetapi ada juga yang termasuk ke dalam golongan orang baik-baik.
Polisi adalah penegak hukum, namun disamping itu seperti yang telah diuraikan di atas, menjalankan fungsi sebagai penjaga ketertiban masyarakat, dua fungsi yang seringkali tidak sejalan. Sebagai penegak hukum, polisi bekerja dengan berpegang teguh pada aturan-aturan hukum, apa yang di-kerjakan oleh polisi secara hitam di atas putih harus tersurat di dalam pera-turan perundang-undangan. Dengan demikian polisi tidak lebih dari sekadar menyuarakan kembali bunyi undang-undang.
Pada waktu bersamaan, polisi juga harus bertindak sebagai pengayom masyarakat yang senantiasa bisa memberikan rasa aman dan tertib, sekaligus sebagai panutan warga masyarakat untuk mematuhi peraturan yang ada. Suatu fungsi yang harus dilakukan dengan keramahtamahan, kesabaran, penuh kesopanan dan menyatu dengan masyarakat dilakukan manakala polisi bertindak sebagai pembina ketertiban masyarakat.
Ditilik dari jenis pekerjaannya, polisi mempunyai banyak tugas, baik
tugas yang timbul dalam kedudukannya sebagai aparat penegak hukum maupun sebagai penjaga ketertiban masyarakat. Menyelidik, menyidik, menangkap, menahan, antara lain adalah pekerjaan polisi yang timbul dalam kedudukannya sebagai penegak hukum. Sebagai pembina ketertiban masyarakat, tugas polisi menjadi lebih beragam, mulai dari menyeberangkan anak kecil, menasehati sepasang muda-mudi yang dimabuk asmara sehingga lupa tempat dan waktu, menurunkan kucing yang tersesat di loteng, sampai-sampai kalau ada suami-istri yang bertengkar di tempat umum polisi jugalah yang bertanggung jawab.
Tugas polisi yang demikian beragam ini oleh Skolnick (1966:90) dirangkum dalam satu kalimat: he may be expected to be rule enforcer, father, friend, social servent, moralist, street fighter, marksman, and officer of the law (polisi sebagai harapan untuk menegakkan aturan, sebagai bapak, te-man, pelayan sosial, moralis, petarung jalanan, dan pejabat hukum). Soerjo- no Soekanto (1984:IV) menyebutkan peranan polisi tidak hanya law enforcement tetapi juga peace maintenance.
Satjipto Raharjo (tt.:109) mengemukakan bahwa “polisi itu merupa-kan perwujudan dari monopoli negara untuk melakukan kekerasan ….. dst”.
Juga dikatakan bahwa penggunaan kekerasan oleh polisi merupakan per-lengkapan atau sebagian dari perlengkapan untuk bisa menjalankan peker-jaannya, yaitu membina dan memelihara ketertiban dalam masyarakat.
Dalam banyak kejadian polisi dihadapkan pada kondisi yang tidak
menguntungkan, dan mengharuskan polisi mengambil inisiatif untuk bertindak. Berdasarkan itulah polisi kadang bertindak seperti penjahat yang diburunya, berkelahi, menodong, bahkan menembak pelaku kejahatan yang melawan. Masalahnya adalah apakah inisiatif yang diambil itu sedemikian bebasnya atau masih berada dalam pola yang dibenarkan. Dalam realitas masyarakat kesan polisi sebagai penyidik melakukan tugasnya berupa penangkapan dan penahanan tidak secara optimal melaksanakan hak-hak tersangka menurut KUHAP bahkan polisi sama sekali tidak mengupayakan agar tersangka didampingi oleh penasihat hukum.
Dari gambaran tersebut di atas, sudah bisa dirasakan adanya ambivalensi tugas polisi, yang timbul sebagai akibat adanya beberapa fungsi yang saling bertolak belakang yang harus disandang polisi. Polisi adalah figur masyarakat yang ditakuti namun sekaligus diharapkan sekali kehadirannya di tengah masyarakat.
Polisi harus bisa secara tegas menentukan kapan suatu masalah harus dihadapi dengan penuh persuasif dan kapan diperlukan adanya ketegasan atau bahkan kekerasan. Segala tindakan polisi dalam menjalankan tugas senantiasa dihadapkan pada pilihan antara menjalankan tugas dengan berorientasi kepada tindakan rechmatig ataukah tindakan yang doelmatig.
Apakah segala tindakan polisi itu harus didasarkan pada ketentuan hukum yang berlaku, yang menyimpang darinya merupakan suatu pelanggaran hukum, ataukah mengutamakan tujuan dengan suatu kecenderungan meng-halalkan semua jalan untuk mencapai tujuan tersebut. Ini adalah dilema bagi polisi yang semakin memperkokoh ambivalensi tugas pekerjaan polisi.
Bukanlah hal yang mudah bagi polisi untuk menjalankan fungsi gandanya tersebut, sebab seringkali polisi justru dianggap sebagai musuh, terutama oleh masyarakat perkotaan, juga oleh kalangan intelektual, kaum bohemian, dan kaum muda yang sangat mendambakan kebebasan diri.
Secara teoretis ambivalensi ini bisa diantisipasi dengan mudah, namun
tidak demikian halnya dengan kenyataan di lapangan. Bagi polisi sebenarnya menghadapi masalah di lapangan akan lebih mudah, praktis dan mungkin juga ekonomis dengan cara yang tidak rechmatig. Tetapi justru jalan pintas
yang semacam inilah yang tidak dikehendaki pembuat undang-undang, padahal dalam hal polisi menghadapi penjahat sering kali harus mempertaruhkan kehormatan bahkan nyawanya, polisi ibarat memasuki medan pertempuran menghadapi musuh.
Bidang pekerjaan polisi sebagai salah satu tiang penegak hukum, menuntut polisi untuk selalu bisa mempertanggungjawabkan segala tindakannya kepada dasar hukum yang ada, polisi harus jauh-jauh membuang naluri untuk melakukan doelmatig oriented. Idealnya menurut Packer (1968:283) the police should be seen as the people who keep the law of the jungle from taking over.
Ide profesionalisme polisi seringkali ditonjolkan sebagai suatu pemecahan terhadap konflik tugas-tugas polisi, antara tugas memelihara tata tertib dengan tanggung jawabnya terhadap rule of law (Skolnick 1966:90). Dari kaca mata manajerial, rasionalitas, efisiensi dan universalisme merupakan aspek penting dari profesionalisme. Polisi yang dihadapkan tantangan untuk
bersikap profesional, mau tidak mau harus bisa bertindak secara rational, efisien dan universal dengan tetap memperhatikan kepentingan organisasinya sebagai organisasi yang birokratis. Untuk itulah, polisi cenderung menekankan kepada keahliannya sendiri, ia melihat dirinya lebih sebagai seorang atau ahli daripada sebagai seorang legal actor. Oleh sebab itu ada kecenderungan pada organisasi kepolisian, di dalam bekerjanya lebih menekankan kepada keahliannya sendiri untuk diterapkan pada penjahat. Polisi merasa memiliki kemampuan yang tinggi untuk memperhitungkan secara tepat apa-kah seseorang itu salah atau benar. Polisi melihat dirinya sendiri sebagai seorang seniman dan sebagai pimpinan dari suatu usaha dagang, sehingga ia bebas bereksperimen dalam pekerjaannya. Polisi percaya bahwa sebagai seo-rang spesialis dalam menghadapi kejahatan, ia mampu membedakan antara yang salah dan tidak bersalah, dan kebanyakan di antara mereka merasa bahwa pelaksanaan peradilan merupakan merupakan suatu pemborosan dan penghamburan uang rakyat. Oleh karena itulah, maka polisi menghendaki adanya efisiensi yang tinggi di dalam pelaksanaan tugasnya, dan lebih mementingkan presumption of guilt daripada presumtion of innocence.
Untuk menjelaskan mengapa polisi cenderung senang memandang dirinya sebagai craftsman, bisa dilihat dari pernyataan Skolnick yang secara komparatif membandingkan profesi polisi dengan jaksa. Jaksa adalah produk dari sekolah hukum dengan pemahaman dan apresiasi yang luas terhadap
peradilan danhambatan-hambatan yang ada, khususnya yang berkenaan dengan konstitusi. Sementara itu polisi umumnya mempunyai kekurangan dalam pendidikan formal, kurang dalam latihan hukum dan kurang mempunyai rasa memiliki terhadap macam organisasi yang berbeda. Dengan memandang dirinya lebih sebagai seorang craftsman daripada seorang legal aktor menimbulkan kepercayaan besar pada diri polisi bahwa ia adalah tenaga yang terampil yang dengan demikian tidak begitu merisaukan pendidikan formal, yang lebih mementingkan efisiensi pekerjaan daripada suatu tatanan birokratis yang harus dihadapi oleh mereka yang bekerja sebagai legal actor.
Sebagai seorang legal actor, polisi mau tidak mau harus lebih menekankan kepada aturan main yang ada, yang bagi pelaksanaan tugasnya sebagai penegak hukum aturan-aturan main tersebut seringkali justru menghambat tingkah lakunya.
Gambaran polisi yang dihadapkan pada ambivalensi yang demikian kompleks tersebut, dijumpai hampir disemua negara di dunia, tidak hanya di
Indonesia.
PENUTUP
Adanya beberapa peran yang harus diemban polisi merupakan kausa utama terjadinya ambivalensi tugas pekerjaan polisi. Secara normatif, ambivalensi itu muncul karena peraturan perundangan yang ada dan berkaitan dengan tugas polisi sejak semula memang sudah membentuk polisi sebagai lembaga bermuka dua, yaitu sebagai pemegang lisensi untuk menegakkan hukum dan menertibkan masyarakat. Dalam hal menertibkan masyarakat itulah dari segi law in action melakukan kekerasan seperti tembak di tempat, tidak menunjukkan surat perintah penangkapan atau penahan, tidak mengupayakan agar tersangka didampingi penasehat hukum, sekaligus sebagai panutan masyarakat. Secara sosiologis, masyarakat memang mengharapkan polisinya untuk bisa tampil sebagai pengayom dan pelayan yang persuasif dan kasih sayang sekaligus sebagai ksatria yang tidak kenal kompromi. Suatu dilema yang kompleks tengah dihadapi oleh polisi dalam mengemban berbagai peran di dalam masyarakat. Jadi polisi sekaligus seba-gai penegak hukum dan penertib masyarakat.
(makalah Kuliah S2 UH/2001)
